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[칼럼] 개발과 문화재 공존, 가능할까
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[칼럼] 개발과 문화재 공존, 가능할까
  • 전은지 기자
  • 승인 2021.09.14 09:42
  • 댓글 0
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[핸드메이커 전은지 기자] 경복궁 대형 화장실부터 인사동에서 출토된 금속활자까지, 대한민국은 지금도 화수분처럼 문화재를 발굴 중이다. 유물은 복원하거나 발굴해 연구하는 도중 발견되기도 하지만, 대부분 도시계획에 따라 새로운 건물이 지어지거나 재개발 과정에서 갑작스럽게 나타나기도 한다.
 

공평동 1‧2‧4지구에서 발견된 유적지에 만들어진 공평동유적박물관 / 서울시
공평동 1‧2‧4지구에서 발견된 유적지에 만들어진 공평동유적박물관 / 서울시

새로운 유물이 발견된다는 건 역사적 가치로 본다면 좋은 일이다. 그러나 문제는 그다음이다. 오래도록 그 가치가 유지될 수 있도록 보존하는 게 중요한데, 자연재해나 인재(人災)가 발생하면 언제 사라질지 모른다. 정부에서도 문화재 보존을 위해 법적, 제도적 장치를 마련하고 있다. 하지만 실제 현장을 보면 허술한 모습에 불안해지기도 한다. 우리의 문화재는 점차 발전하는 사회와 함께 나아갈 수 있을지 궁금하다.


국민 4명 중 3명 “문화재 돌봄사업 몰라”

국민들도 문화재를 보존하는 것이 중요하다고 인식하고 있지만, 그와 관련된 사업은 잘 알지 못했다. 문화재청이 국민 1,000여 명을 대상으로 지난 7월 26일부터 8월 6일까지 실시한 ‘문화재 돌봄사업 가치 인식도 조사 결과’를 지난 10일 발표했다.

결과에 따르면, 82.4%가 문화재 돌봄사업이 필요하다고 긍정적으로 평가했으며, 문화재 돌봄사업 필요성을 점수로 환산했을 때, 5점 적도로 평균 약 4.06점으로 나타날 정도로 공감 수준이 높았다. 사후 예방이 아닌 사전 예방관리 체계로 바뀌는 등 문화재 관리정책의 패러다임 전환을 높게 평가한 이들은 63.9%에 달했다.
 

문화재 돌봄사업 중 경미수리. 문화재자료 제121호 조해영가옥 창호보수 / 문화재청
문화재 돌봄사업 중 경미수리. 문화재자료 제121호 조해영가옥 창호보수 / 문화재청

2010년부터 시작된 문화재 돌봄사업은 국보, 보물 등 지정문화재, 비지정 문화재를 보존, 관리, 보수, 정비하는 활동을 말한다. 전국 17개 광역지자체, 23개 사업단에서 문화재 8,000여 곳을 관리 중이다.

하지만 이 사업에 대해 알고 있는 국민은 24.8%로 적었다. 반대로 75.2% 정도가 모르고 있다는 이야기다. 문화재 돌봄사업에 대해 아는 국민들은 고령층이면서 문화재를 관람한 경험이 있는 이들이 많았다.

사업은 잘 모르지만, 문화재 보존에 참여하겠다는 국민은 약 65%로 전망은 밝은 편이다. 문화재 돌봄사업을 알리기 위해서는 지역 문화재의 역사적 가치를 홍보하자는 응답이 44.9%로 가장 높았으며, 사업 활동 내용 24.0%, 주민 참여 안내 21.4% 순으로 나타났다.

그렇다면, 문화재 보존을 위한 사전 예방 활동 중 가장 필요한 것으로 어떤 것을 꼽았을까. 국민 10명 중 4명(40.8%)이 ‘문화재 정기/긴급 모니터링’ 활동이라고 답했고, 이어 문화재 주변 경관 정비(25.3%), 문화재 일상 관리(24.5%)를 선택했다.
 

문화재 돌봄사업 중 전문모니터링. 문화재 변위 측정 및 항공사진 촬영 / 문화재청
문화재 돌봄사업 중 전문모니터링. 문화재 변위 측정 및 항공사진 촬영 / 문화재청

이번 조사에서 한 가지 아쉬운 점이라면, 문화재 보존에 대한 젊은 층의 관심이다. 문화재 돌봄사업에 대한 인지도도 고령층일수록 높게 나타났으며, 학생과 무직/은퇴층에서는 인지도가 낮았다. 또한, 문화재 보존에 참여하겠다는 주민들의 의향을 연령별로 살펴봤을 때, 가장 젊은 층인 20대가 가장 낮게 나타났기 때문이다.

최근에는 휴양지 외에도 감성이나 전통미를 느끼기 위해 역사 유적이 많은 경주 황리단길이나 전주 한옥마을 등으로 여행을 떠나는 젊은 층이 많다. 한 가지 방법을 제안한다면, 젊은 층이 지역 문화재와 보존에 대한 관심을 가질 수 있도록 SNS를 중심으로 홍보하는 것도 좋을 듯하다.


지역 문화재 보존은 ‘글쎄...’

문화재청이 지난 6월 10일을 ‘문화재 돌봄의 날’로 지정하는 등 문화재를 보존하기 위한 사업이 운영되고 있지만, 지역 문화재 관리는 미비해 보인다. 개발과 문화재 보존 사이에서 갈등을 겪는 지역이 있기 때문이다.
 

1895년 협률사로 개관해 1925년 이름을 바꿔 운영중인 애관극장 / 네이버 지도
1895년 협률사로 개관해 1925년 이름을 바꿔 운영중인 애관극장 / 네이버 지도

최근 인천시는 문화재로 지정되지 않았지만, 역사적 가치가 있는 근대 문화유산을 체계적으로 관리하겠다는 방안을 추진하겠다고 밝혔다. 애관극장, 도시산업선교회, 조병창 등 근대 문화유산이 재개발이나 자연재해 등으로 손상되거나 소실되기 때문이다. 소 잃고 외양간 고치는 격인 셈이다. 지역사회에서도 보존 가치를 높게 평가하며 이를 보존하기 위한 대책을 마련해달라는 의견도 적지 않다고 한다.

부산에서는 산업폐기물 매립장이 들어설 기장군 장안읍 부지를 두고 대립하고 있다. 해당 지역에는 천년고찰이자 문화재인 장안사가 있으며, 고리도룡뇽, 반딧불이 등 동식물이 거주하는 자연환경이 유지되고 있어 이것들이 파괴될 가능성이 있다는 점 때문이다.
 

춘천 레고랜드 조감도 / 춘천시
춘천 레고랜드 조감도 / 춘천시

강원도 춘천에서도 문화재 발굴과 관련해 국민청원이 등장하는 등 갈등이 생기기도 했다. 현재 춘천시 중도동에 건설 중인 레고랜드에서는 2013년 청동기와 고조선 시대의 역사를 알 수 있는 유물이 대거 발견됐다.

이에 레고랜드 시행사와 강원도는 중도 내에 유물박물관을 건립해 유물을 보존하겠다고 했으나, 지역주민들은 강행되는 공사에 문화재 파괴행위라며 중단할 것을 요구하는 성명서를 비롯해 현재까지 국민청원을 제기하고 있다.

국민청원에 따르면, 춘천 중도는 1977년부터 석기시대 유물이 발견되었으며, 세계에서도 유래를 찾아볼 수 없는 선사시대 집터 1,612기와 무덤 165기가 발견되었을 정도로 규모가 엄청난 유적지라고 한다. 이런 증거들이 향후 중국의 동북공정을 저지할 수 있는 증거라고 청원인은 주장했다.

그러나 이런 유적지를 보존하지 않고 잡석을 매립하는 등 유적지를 훼손하며 공사를 진행 중이라며 공사를 중단하고 복원사업을 실행할 것을 제안했다. 현재 청원은 1만188명이 동의한 상태다.
 

재개발이 추진될 것으로 보이는 온양관광호텔 전경. 문화재 보존과 재개발 가운데 주민 반발이 이어지고 있다 / 네이버 지도
재개발이 추진될 것으로 보이는 온양관광호텔 전경. 문화재 보존과 재개발 가운데 주민 반발이 이어지고 있다 / 네이버 지도

지난 7월 충남 아산 온양에도 문화재 보존과 개발을 놓고 주민과 기관의 의견이 엇갈리고 있다. 온양 구도심에 있는 온양관광호텔은 코로나로 인해 여행객이 줄어들고 주변 상권이 위축되는 등 어려움을 겪자 폐업하게 됐다.

이에 해당 호텔 부지에 주상복합아파트와 조합주택 등이 들어설 계획이지만, 부지에 영괴대, 신정비, 온천리석불, 이충무공 사적비 등의 지방문화재가 위치해 있어 재건축 추진에 걸림돌이 될 것으로 보인다. 충청남도 문화재심의위원회도 개발로 인해 문화재 환경이 저해된다며 심의를 부결하기도 했다.

문화재는 우리나라의 역사적인 가치를 높여주는 중요한 유물이지만, 사회적‧경제적 이해관계에 따라 그 모습이 온전히 유지되기란 쉽지 않아 보인다. 실제로 개발 중 유물이 발견되면 어떤 조치가 진행되고 있을까.


문화재 발견되면 공사 중단, 비용은 땅주인 몫

‘매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률’에 따르면, 개인이나 기업이 개발공사를 하는 중 문화재가 발견되면 공사를 즉시 중단하도록 명시되어 있다. 또한, 발견 후 7일 이내에 시, 군, 구청이나 경찰에 신고해야 한다.

여기까지 보면 문화재 보존에는 문제가 없어 보인다. 하지만 신고 이후 과정을 보면 문제가 생길 수 있다. 먼저, 계획된 공사가 중단되기 때문에 개인과 기업의 손해가 생겨난다. 또한, 문화재 발굴조사에 필요한 경비는 고스란히 공사의 주체이자 토지 소유주인 개인과 기업이 부담해야 한다. 이런 단점 때문에 문화재 발굴을 숨기는 경우도 있다고 한다. 물론 그에 대해 보상도 해주지만, 발굴 경비보다는 턱없이 모자란다고 한다.

실제로 지난 2012년에는 한 건설업자가 종로구 돈의동에 땅을 매입해 공사하던 중, 옛 집터와 유물을 발견했다. 법에 따라 공사는 중단됐으며, 조사 비용 350만 원, 발굴 비용 3,000여만 원은 모두 개인인 건설업자의 몫이 되었다고 한다.

공사가 1년 넘게 지연되면서 생긴 1억 5천여만 원의 손해까지 생겨났다. 문화재를 발견하거나 토지, 건물 소유주에게 보상금, 포상금 명목으로 최대 1억 원 정도만 지급된다는 점을 대입해보면, 해당 건설업자는 막대한 손해를 본 셈이다.

해당 발굴 지역 면적이 3만㎡ 미만인 소규모 발굴, 대통령령으로 정하는 건설공사로 인한 발굴에만 국가나 지방자치단체에서 지원할 수 있어 부담이 줄어들 수는 있지만, 이 역시도 지원 대상과 예산 범위가 정해져 있어 모두가 지원받기는 어렵다.
 

2020년 발굴조사가 진행 중인 경희궁지 / 서울시
2020년 발굴조사가 진행 중인 경희궁지 / 서울시

한국문화재재단 문화재조사연구단에서 복권위원회 복권기금 내 국비로 운영 중인 소규모 발굴조사 지원 사업은 단독주택의 경우 대지면적 792㎡ 이하, 농업‧어업을 위한 시설물과 공장은 대지면적 2,644㎡ 이하, 개인사업자 건축물은 건축 연면적 264㎡ 이하, 대지면적 792㎡ 이하여야 한다.

반가운 소식이라면, 지원 범위 제한을 없애고 발굴조사 비용을 정부가 지원할 길이 열릴 수도 있다는 점이다. 김현모 문화재청장이 지난 3월 동아일보와 진행한 인터뷰에 따르면, 소규모 사업자에 대해선 정부가 발굴 비용을 부담하는 게 맞다며 ‘발굴 공영화’를 제안했다.

현재 규정된 소규모 발굴조사 지원 사업의 조건을 없애 개인과 기업 등의 부담을 줄이겠다는 것이 취지다. 또한, 소규모 발굴의 경우 졸속으로 진행되는 경우가 많아, 이를 정부가 담당해 빠르게 정리하는 것이 좋다는 것도 김 청장의 의견이다.


문화재와 개발의 공존을 보여준 ‘공평동 룰’

건축물 공사와 문화재 보존의 좋은 사례를 보여주는 것이 있으니, 서울 종로구 공평동 개발지구다. 지난 6월 공평동 제15‧16지구 도시환경정비사업 부지에서 금속활자가 발견됐다. 조선 전기로 추정되는 금속활자 1,600여 점은 훈민정음 창제 당시의 동국정운식 표기가 반영된 가장 이른 시기의 한글 금속활자라는 점에서 의미가 크다.

활자와 함께 세종~중종 때 제작된 물시계의 주전, 세종 때로 보이는 천문시계 일성정시의, 중종~선조 때의 총통 등이 발견된 역사의 현장이다.
 

공평동 제15‧16지구 도시 정비형 재개발 구역에서 발견된 금속활자 / 문화재청
공평동 제15‧16지구 도시 정비형 재개발 구역에서 발견된 금속활자 / 문화재청

공평동 제15‧16지구 도시 정비형 재개발 구역은 도시의 역사성을 보존하면서 정비하는 서울시 도시‧건축 혁신 시범 사업으로 선정된 곳이다. 2020년 3월부터 문화재 조사가 시작됐고, 그 도중에 이번 유물이 발견된 것이다.

공사가 중단되면서 건설을 담당하는 현대엔지니어링이 발굴 비용 등을 모두 부담해야 하지만, 용적률 인센티브인 ‘공평동 룰’이 적용되면서 이득을 얻게 됐다. 현대엔지니어링도 해당 지역에서 문화재 발굴 가능성이 생길 것을 대비해, 건물 설계 당시부터 문화재 보존을 위한 유적지를 설계하기도 했다.
 

공평동 제15‧16지구 도시 정비형 재개발 구역 조감도 / 서울시
공평동 제15‧16지구 도시 정비형 재개발 구역 조감도 / 서울시

서울시가 마련한 일명 ‘공평동 룰’이라고 부르는 용적률 상향 인센티브는 문화재를 전면 보존할 경우 용적률을 허가기준보다 높여주는 보존형 정비사업 모델이다. 건설사는 문화재를 보존해 박물관 등을 지어 기부채납을 하면 된다.

이에 따라 지하 8층~지상 17층, 높이 70m, 용적률 803%로 지어질 예정이었던 건물은 지상 8층이 더 높아진 지상 25층, 높이는 34m 높아진 104m, 용적률은 249%가 더해진 1,052%로 건설된다. 올해 연말쯤 착공이 시작되며 2025년 준공될 예정이다.
 

공평동 제15‧16지구 지하 1층에 건립될 박물관 조감도 / 서울시
공평동 제15‧16지구 지하 1층에 건립될 박물관 조감도 / 서울시

이에 따라 지난 7월 21일 열린 제9차 도시계획위원회에서는 공평동 15‧16지구에 총면적 4,745.1㎡의 전시관을 마련하기로 정비계획안을 결정했다. 서울 시청 내 군기시 유적 전시 시설(882㎡)의 5.38배, 공평 유적 전시관의 1.25배에 달하는 국내 최대 규모로, 유물이 발견된 지하 1층에 조성될 계획이다.

공평동 룰은 지난 2015년 공평동 1‧2‧4지구에 먼저 적용됐다. 이곳에 지어진 공평동 센트로 폴리스 지하 1층에는 연면적 3,817㎡에 달하는 공평도시유적전시관이 들어서 있다. 조선 시대부터 근대까지의 골목길과 생활유물 1천여 점이 전시된 곳이다.
 

공평동 1‧2‧4지구 센트로 폴리스 지하 1층에 있는 공평도시유적전시관 / 서울시
공평동 1‧2‧4지구 센트로 폴리스 지하 1층에 있는 공평도시유적전시관 / 서울시

개발 당시 공평동 1‧2‧4지구에서는 조선 시대 전기부터 일제강점기에 이르기까지 4개 문화층(유적이나 유물이 묻혀있는 지층)에 건물지, 골목길 등 유구, 유물을 발굴하고, 문화재청, 사업시행자와 반년이 넘는 기간 동안 수많은 협의를 거쳐 전면 보전하기로 합의했다.

당시 시공을 맡은 포스코건설은 당초 용적률 999%, A동 22층, B동 26층에서 인센티브 200%를 받아 총 용적률 1,199%. A동 26층, B동 26층으로 건축했다.

이번 공평동 15‧16지구까지 두 번째 사례로 떠오르면서 공평동 룰은 앞으로도 문화재와 개발이 공존할 가능성을 보여주는 좋은 예가 될 것으로 보인다. 시공사는 용적률이 완화되는 혜택을 받고, 지자체는 문화유적지를 박물관으로 보존할 수 있기 때문이다.


문화재 보존을 위해 법안 개정 이어져

국회 문화체육관광위원회 소속 의원들도 시대 변화와 지역 상황에 적합한 문화재 보존이 될 수 있도록 관련 법안을 개정하고 있다. 문화재청은 지난 6월 10일 문화재보호법 개정에 맞춰 문화재보호법 시행령을 마련했다. 문화재 돌봄사업을 효율적으로 추진하기 위해 지역별로 지역문화재돌봄센터를 지정하고, 그 컨트롤타워로서 중앙문화재돌봄센터를 설치하는 것이 주요 내용이다. 또한, 지역문화재돌봄센터의 평가와 세부 평가절차 등도 포함됐다.

이를 통해 문화재청은 체계적이고 안정적인 문화재 보존관리를 통해 국민들의 문화재 관람환경을 개선하고, 문화재 돌봄을 위해 노력할 것이라고 전했다.

4차 산업혁명에 맞춘 시스템을 도입해 문화재를 보존하자는 의견도 있었다. 국민의힘 김승수 의원은 지난 8월 3일 문화재보호법 일부개정법률안을 발의했다.
 

국민의힘 김승수 의원 / 김승수 의원 블로그
국민의힘 김승수 의원 / 김승수 의원 블로그

발의된 주 내용은 문화재 보존, 관리와 활용을 위해 관련 정책과 행정서비스에 인공지능(AI), 빅데이터 분석 등 디지털을 기반으로 대전환하자는 것이다. 그렇게 되면 문화재 데이터를 콘텐츠 원천자원으로 자유롭게 활용할 수 있도록 민간에 제공할 수 있으며, 새로운 고부가가치 창출에 이바지할 수도 있다고 설명했다.

김승수 의원은 “최근 4차 산업혁명 및 지능정보사회에 대비해 사회‧경제 전반에서 법령‧제도 개선 및 지원시책 마련 등 체계적인 대응체계를 구축하는 것에 반해, 문화재 정책 및 행정의 경우 관련 법률이 제대로 정비되지 않아 여전히 아날로그 자료에 기초하고 있는 실정”이라고 발의 배경을 밝혔다.

문화재위원회와 무형문화재위원회, 지방문화재를 담당하는 인력의 전문성과 공정성을 확보하기 위한 법안 개정도 있다. 더불어민주당 이상헌 의원은 3월에는 문화재보호법 개정안과 무형문화재 보전 및 진흥에 관한 법률 개정안을, 6월에는 문화재보호법 일부개정법률안을 대표 발의했다.
 

더불어민주당 이상헌 의원 / 이상헌 의원 페이스북
더불어민주당 이상헌 의원 / 이상헌 의원 페이스북

3월에 발의한 문화재보호법 개정안과 무형문화재 보전 및 진흥에 관한 법률 개정안에서는 문화재 관련 주요 사항을 조사 심의하는 문화재위원회와 무형문화재위원회 위원들의 전문성과 공정성을 확보하기 위해 위원추천위원회를 두고, 위원의 해촉과 제척·기피 등에 관한 규정을 추가하는 내용을 담았다.

문화재 지정‧해제, 현상변경, 매장문화재 발굴, 세계유산 등재 등을 담당하는 곳이지만, 위원회를 구성하는 의원들의 전문성이 부족했으며, 이해당사자가 의원으로 위촉되는 등의 문제가 생기기도 했다. 2011년 문화재청 감사에서는 의원이 대상업체로부터 3,600만 원의 자문료를 부당 취득하는 일이 발생하기도 했다.

이상헌 의원은 “현행법상 위원회의 위원은 문화재청장이 위촉하게 돼 있다. 이는 자칫 위원회가 이해관계로 얽힌 장이 될 수 있다는 우려가 있다”며 개정안을 통해 위원회의 공정성이 확보되기를 바란다고 밝혔다.

또한, 6월에 발의한 문화재보호법 일부개정법률안에서는 지방자치단체에 문화재 업무를 담당하는 전문인력을 의무적으로 배치하자는 내용을 담았다.

문화재보호법에 따르면, 시·도지사는 문화재기본계획에 따라 계획을 수립하고 시행하여야 한다. 그러나 관련 업무를 담당하는 학예연구직은 박물관 및 미술관 진흥법에만 규정되어 있고 지방자치단체의 학예연구직을 둘 수 있는 의무 규정은 따로 없다고 한다.

그래서 일부 지자체에서는 전문가가 아닌 사람이 문화재 업무를 맡거나 여러 업무를 한 사람이 담당하는 경우가 있어 지방문화재 관리가 제대로 이뤄지기 어렵다.

이 의원이 발의한 개정 법률안은 지방자치단체의 문화재 업무를 담당하는 전문인력 배치 조항을 신설했다. 개정안이 통과되면 문화재 보존 시행계획을 수립할 때 전문인력을 함께 배치할 수 있어 문화재의 전문적인 관리가 가능해질 것으로 보인다.

 

2008년 방화로 소실된 후, 2013년 복원된 국보 1호 숭례문 / pixabay
2008년 방화로 소실된 후, 2013년 복원된 국보 1호 숭례문 / pixabay

우리는 이미 여러 차례의 자연재해와 인재로 인해 문화재를 잃고 복원해왔다. 대표적으로 국보 1호인 숭례문이 생각난다. 2008년 토지 보상금에 앙심을 품고 방화를 일으킨 한 노인에 의해 기왓장과 대들보가 무너지는 모습은 지금도 기억 속에 생생한 충격을 안겨준다.

지금은 복원되었지만, 국보 1호의 가치가 사라졌다고 지적하는 이들도 적지 않았다. 하지만 복원된 숭례문은 상징적인 의미를 잃지 않고 그 자리에 지금도 굳건히 있다.

도시 개발과 문화재도 상징과 가치를 놓고 함께 공존해야 하는 것이 아닐까 싶다. 실과 바늘처럼, 금속활자 유적지 하면 공평동이 생각나고, 공평동 하면 금속활자가 생각나는 것처럼 서로에게 이득이 될 수 있기 때문이다.

유적지만 개별로 보존되는 것도 좋지만, 개발은 개발대로 하고, 그 안에서 유적지가 상생하는 모습은 앞으로 우리 사회가 만들어나가야 할 문화재의 또 다른 모습이 될 것 이다.



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